“我觉得这份报告沉甸甸的”，全国人大代表余瑞玉拿着厚厚的“国家账本”对南都记者说。去年12月底，她受邀赴京参加全国人大财经委牵头的预算初步审查会。

2016年，纳税人的钱是怎么花的？有没有用在刀刃上？2017年的“蛋糕”又将怎么切？初审会上，国务院财税部门的“一把手”都来了，与代表们面对面沟通。经过三年探索，这个做法成为一项制度，被写入了今年全国人大常委会工作报告———预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制。今后每年“国家账本”上大会接受“检阅”前，都会请代表来看一看、评一评。

哪些人参会？

“财长、局长、署长都来了”，更多的是“产学研”代表

去年底，全国人大代表余瑞玉、廖庆轩、瞿佳、向晓梅都接到参加预算草案初审会的通知。他们的坐标分别位于江苏、重庆、浙江和广东。余瑞玉是一所会计事务所的合伙人，廖庆轩是一家证券公司的董事长，瞿佳在医院工作，向晓梅来自社科院。

其实，这不是全国人大财经委、全国人大常委会预算工作委员会第一次邀请代表参加预算草案的初审会了。早在2015年全国两会前夕，全国人大代表、上海富申评估咨询有限公司董事长樊芸就接到通知，成为参加第一次初审会的9名全国人大代表之一。会议开了三天，财政部部长、国家税务总局局长、海关总署署长都来了。全国人大财经委的主任委员、多位副主任委员也来了，其中不乏前财长、前行长、前省长。会上，樊芸翻阅预算资料发现，占中央财政收入将近1/3的转移支付中，有1.5万亿元还没有着落，就向财政部部长提出了疑问。

在去年底预算草案初审会上，全国人大代表、天衡会计师事务所首席合伙人余瑞玉抢着发言，由“曹德旺事件”讲到税收结构调整的问题，国税总局局长王军主动解答。这也是财政专业出身的余瑞玉连续第二年参加初审会。

南都记者注意到，受邀的18名代表均来自不同省份。他们中有地方人大常委会主任、地方人大财经委主任委员等全国人大代表，也有海关总署特派员、地方财政局局长等政府部门工作人员，更多的是来自“产学研”的代表，如大学校长、社科院研究员、公司董事长、律师等。

初审会怎么开？

让代表提前参与预算审查，专门到广东征求代表意见

2014年修订、2015年1月1日起实施的新预算法，对预算审查作出多条新规定。其中一条是全国人大财经委要对预决算进行初步审查，并提出初步审查意见。全国人大常委会有关工作机构要协助初审。财政部门对初步审查意见要进行研究处理，并将处理情况及时反馈。

新预算法实施之初，全国人大就开始探索，让代表提前参与到预算审查工作。“全国人大特别希望我们去，希望更多听取各方建议”，全国人大代表、西南证券有限公司董事长廖庆轩告诉南都记者，虽然当时还看不到预算草案完整版，但看到了简版。

全国人大代表、浙江温州医科大学眼视光中心主任瞿佳也感受到预算编制部门“对代表意见很重视”，他最关心医疗与教育的投入。初审会上，听完情况介绍后，代表通常会提出意见和建议，“主要是针对预算执行和安排中一些重点问题”。

听取意见并不局限在会上。财政部不仅和全国人大代表、广东省社科院产业经济研究所所长向晓梅反复沟通多次，还专门到广东征求她的意见。她提出的供给侧结构性改革、一次性地为企业减负等建议在预算安排中“尽量考虑到了”。

这些年，一直有代表提出：大会审查预算时间短，“国家账本”看不懂、看不过来。“能不能让代表提前介入？”全国人大常委会预算工作委员会预决算审查室主任何成军说：“邀请代表参加初审会，可以让代表在大会召开前就了解预算的编制情况和财经委对预算的初步审议情况，这样大会开起来后，代表再发言和审议就更有针对性了”。

对预算报告怎么看？

公开透明好处在哪里？“不透明，监督的力量就受限”

几位代表都觉得，预算草案的透明度在逐年上升。公开透明的好处在哪里？廖庆轩举例：一个单位建个小网站，说花了3000万元，有代表提意见，认为该网站几十万就能做出来，花不了这么多。“在过去不透明情况下，监督力量受限，就可能带来灰色领域或者腐败问题”，廖庆轩说，把各部委的预算全部披露出来，在以前是没有过的。

本届政府大大压缩专项支出，加大一般性转移支付，是他觉得财政工作“第二个了不起的地方”。“过去大家都说跑部钱进，一个省一个地级市去找财政部要钱，财政部门压力就太大了，也带来隐患”，廖庆轩认为，财政部门应加大对各方面财务监督和全国总预算的安排。

花出去的钱用没用好，财政绩效高不高，也是代表关注的。在偏远地区，有农民把房子修了又修，补了又补，还有农民外出打工，修了房子也没人住。廖庆轩由此谈到精准扶贫，认为最公平、最有效率、对国家最节约的方式是直接对应到人，把钱发到百姓手里，通过其他渠道很容易带来浪费，如给一家民营企业补贴3000万元，让它提供就业机会扶贫，最后谁得利，还是值得分析的。

瞿佳坦言，大会审查预算的时间“不太够”，对预算主要是“看大数”。“应该历史地去比，还是很费脑筋的”，余瑞玉说，有的问题，要把几年的预算摆在一起才能看出来，“要使每个人、每个领域都满意，是非常难的事情”。他觉得预算把国计民生大事都顾及到了，如去产能要安置人员等，但支出列得还是不太细，有些钱用得不够到位，有的支出不方便说，可能就放在“其他”里面，有些钱花出去，没起到应有作用。

提了哪些建议？

“预算应反映财政状况，包括中央和地方债务”

代表在初审会上的发言，会整理成书面材料，写进财经委、预算工委的初步审查意见与会议纪要。“效果蛮好的”，樊芸在初审会上提过10多条建议，基本被采纳，唯独专项转移支付问题没有全部落实到具体单位和项目，她就“一直盯着”。向晓梅曾提出，希望财政支出有更细化的数据，草案随之有了比较详细补充。今年她围绕营改增和企业减负、支持实体经济发展、创业创新提出了建议。

每位代表关注重点不同。有代表要求国有资本预算更加细化，余瑞玉提出税收优惠政策不能走样，瞿佳希望教育、卫生领域加大对中西部和基层地区的倾斜。廖庆轩认为，全国财政报告应包含资产的质量和债务的情况。预算反映财政收支的同时，还应反映财政状况，包括中央和地方的债务、国家资产的价值和质量，如外汇投资质量的情况，百姓是关心的，应该更详实。“新能源汽车、农机补贴等存在的问题，也显现了绩效管理需要提升。去年财政和相关部门追查企业骗取新能源汽车补贴的问题”，廖庆轩建议，财政部应该加大对财务支出的检查和绩效评价。对于预算报告“看不懂”的问题，受知识局限，代表对一些专业问题难以审核，财政部在配发“政府预算解读”基础上，可以把报告写得更通俗。

南都记者注意到，《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》明确，大会审议预算前，邀请人大代表参加的会议不止预算初审会：每年11月召开预算编制工作通报会，每年12月召开专家学者座谈会，还有中央有关部门预算情况座谈会、预算草案和预算报告的通报会等。在推进财税改革、制定财税政策过程中，也要听取代表意见，重大财税政策出台前，财政部应及时向全国人大财经委、预算工委等通报。

对话樊芸

履职10年对预算报告很较真，今年提出“四问转移支付”

税收之外收费还有几多能不能给代表一个清单？

有一位履职10年的女代表，以敢于直言、犀利提问、较真著称。她就是全国人大代表、上海富申评估咨询有限公司董事长樊芸。

2013年，樊芸从预算报告字里行间发现，2012年全国公共财政收入的执行数比预算数多了3600亿元，却不知去向。第二天，财政部来了三个司长，专门解答她的疑问。2015年在第一次预算初审会上，她当面向财政部部长提问：2015年安排的5万亿元转移支付里面，为什么有1.5万亿元还没有申报单位？今年全国两会前夕，财政部金融司司长专程到上海和她沟通，她提出了5个问题。3月3日，随上海团抵达北京的第二天，她收到了财政部红头文件的书面答复。

3月5日，人民大会堂，大大大大和上海团的代表一同审议《政府工作报告》，她在会上就推进税制结构改革、金融风险防范、互联网反垄断等发言。3月8日，在分组审查预算报告后，她告诉南都记者，财政是“庶政之母”，特别重要，作为国家最高权力机构的组成人员，全国人大代表是代表人民的利益来看“钱袋子”，一定要看牢了，看好了。所以，她又提出“四问转移支付”，并追问：从中央到地方，现在到底有多少税收之外的收费项目，能不能给代表一个清单？

南都：做代表这些年来，你觉得预算报告发生哪些变化？

樊芸：变化还是很大的，透明度增加了，跟代表沟通越来越多，提供的信息越来越全面。因为预算的专业性比较强，这几年全国人大常委会预算工委与财政部门都把预算报告做了图文化的形象解读，便于代表阅读理解，加强对预算的监督。

南都：对今年预算报告，你关注什么内容？

樊芸：今年我很关心预算的平衡问题，因为我发现财政预算收支不相等，支出大于收入，大概多出21800多亿，即使用上一年的结余弥补平衡，还是支出大于收入，我在想，如果2016年没有结余的话，我们的预算怎么来平衡？

南都：为什么你要“四问转移支付”？

樊芸：专项转移支付，往往是一个部门自己拨付、自己管理，缺乏监督。

2013年，本届全国人大的第一年，大大参加上海团审议，我在发言中就提出来，我们的专项转移支付呈30%的每年递增，这个增长比例太高，专项转移支付都是一些“跑部进京”的项目，地方政府没有话语权、很难监督。而且我在财政部内部的工作报告里发现，我们还没有一部专项转移支付的管理办法，这是说不过去的。

二问转移支付，是2015年1月的时候，全国人大财经委首次进行财政预算初步审查。我发现1.5万亿转移支付还没有申报单位，当时就指出，这个应该去年年底就报了，现在大会快要开了，还没报，代表怎么把关和监督？到了开大会的时候，我发现这1.5万亿财政转移支付还是没有下落，又再次追问，就成了“三问转移支付”。

按照要求，专项转移支付的比例应该不高于40%，今年我看到，2016年的比例将近40%，2017年说降到38%，我觉得占比仍然较大，降幅太小，建议减少比例。

南都：你觉得人大审查预算下一步还可以怎么加强？

樊芸：要严格按照新预算法的要求，实行全口径预算，不仅是全口径编制，而且监督也要全口径。对政府性基金和社会组织跨年度花的钱，要进行审计，该收回的收回，该清理的清理。对非税收入的费，去年说有30多个，今年说有100多个，中央到地方到底有多少个费，不得而知，能不能列一张清单，便于代表知晓、监督、跟踪。

采写：南都记者商西程思炜陈磊

见习记者王秀中实习生王婷发自北京

(原标题：全国人大代表如何参加预算审查会？)

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